時間：2012-05-11 原文作者：程（chéng）偉
了解我國國有企（qǐ）業改革的曆史，理（lǐ）性分析國有企業改革的現狀，對進一步（bù）前瞻性地探索我國國有企業改革的有（yǒu）效途徑具有重要現實意義（yì）。我（wǒ）國國有資產監督管理體製經曆了擴大企業經營自主（zhǔ）權、利潤遞增包幹、承包經營責任製和產權製度改革等一係列改革。黨的十（shí）四屆三中（zhōng）全會進一步明確了國有企業（yè）的改革方（fāng）向是建立“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學（xué）”的現代企業製度，國有企業管（guǎn）理體製改（gǎi）革（gé）由擴權讓利的政策（cè）性調整轉向以建立現代企業製（zhì）度為目（mù）標的製度創新。通過債轉股、股份製試點、政策性關閉破（pò）產（chǎn）等一係列改革實踐，為（wéi）國有企業參與（yǔ）市場競爭、實現持續健康快速發展打下了良好基礎。黨的（de）十六大以後，隨著代表國家履行出資人職責的中央、省、市（地）三級國有資產監管機構的相繼建立和企業（yè）國有資產監管法律法規體係的初步完善，政府的公共管理職能與（yǔ）出（chū）資人職能得以分離，管資產與管人、管事有機結合，具（jù）有中國特色、適應（yīng）社會主義市場經濟要求的國有企業監（jiān）督管理體製初（chū）步形成，國有企業逐步從政府的附屬物轉變成為獨立的市場競爭（zhēng）主體。國務院國資委成立以來，國有企業（yè）經曆了破產脫（tuō）困、主輔分離、黨管幹部與市場化選拔國有企（qǐ）業幹部有機結（jié）合、國有獨資企業董事會試點、強化突（tū）出主業的戰略管理體係、縮短管理鏈（liàn）條的母（mǔ）子公司的集團管控模式、建立（lì）基於市（shì）場化手段的業績考核與分配製度、強（qiáng）化全麵風險管（guǎn）理的製度安排等一係列改革，初步建立了基於現代產權製度的（de）現代企業製度。伴隨（suí）著我國改革開（kāi）放的進一步深入（rù），尤其是全球經濟危（wēi）機背景下，現階段我國（guó）國有企業（yè）改革在社會上有（yǒu）很多爭議，出現了如（rú）“國有企業壟斷”、“國（guó）進民退”以（yǐ）及國有企業（yè）與民營企業的關係、國有企業“走出去”過程中被（bèi）國際政治和商（shāng）業利益集團遏製、國有企業“大而不強”和國有企（qǐ）業的收入分配等問題。從根（gēn）本（běn）上（shàng）回答（dá）這些問題，對進（jìn）一步深化國（guó）有企業（yè）改革，統一全黨全國和全社會的思想（xiǎng），為國有企業（yè）改革創造一個良好的社會輿論環境（jìng）至關重要。圍繞這些問題（tí），我們應該思考國有（yǒu）企（qǐ）業改革的核心問題：從發展的角（jiǎo）度看，建立在曆史理（lǐ）性、現實理性和發展理性基（jī）礎上（shàng）的中（zhōng）國國有企業（yè）改革的方向和路徑是什麽，國有企業（yè）改革處（chù）於一個什麽樣（yàng）的階段，現階段如何進一步推進國有企業改革。筆者認為有效梳理這些問題，有序推進國有企業改革（gé）必須厘（lí）清以（yǐ）下八大關係。
一、國家競（jìng）爭力與國企改革的關係（xì）
創新體製機製，提高國家資源利（lì）用的效率和全球資源（yuán）的集聚（jù）能力是一（yī）個國家（jiā）改革發展的必（bì）由之（zhī）路。世界經濟的發展和中國三（sān）十多年的改革發展證明了這一點。國家（jiā）國際競爭（zhēng）力的評價應該有三個維度（dù）：一是武器裝備（bèi）和（hé）國防能力。這（zhè）是國家（jiā）發展的外在基礎。二是大企業大集團全球（qiú）資源的占有（yǒu）能力和運營效率。不管（guǎn）這些大（dà）企業大（dà）集團（tuán）是國有的還是民營的，這是國家發展的內在基石和強國（guó）之路，這在和平時代尤其重要。三是國家的（de）軟實（shí）力，主要是文化（huà）的滲透力和影響力。這是任何一（yī）個國家文化和思想（xiǎng）走（zǒu）向世界的基本。建立好以上“三基”，社（shè）會民（mín）生和社會福利才具備（bèi）良好並持續有（yǒu）效的發展基礎。曆史上每一個大國崛起和衰落都伴隨著這三個（gè）維度在全世界的定位和地位。從近（jìn）代全球經濟發展來看，在和平時代這（zhè）三個維度中重中之重的是大企業大集團對全球資源的占有能力和運營效率。從（cóng）這個角度講，就很容易理解西方國家及其利益集團對中（zhōng）國企業走向世界過程（chéng）的（de）遏製行為了。處於轉型中的中國如何創新體製（zhì）機製，做強（qiáng）做優一批參與全球競爭力的大型（xíng）國有企業和國有控股（gǔ）上市公司（sī）是現階段（duàn）國有企業改革的一條（tiáo）主線（xiàn）。
二、政府行政管（guǎn）理體製改革與國有資產監管體製改革的關係
政府和企（qǐ）業的關（guān）係問題（tí）是任何（hé）國家都（dōu）要麵對的。政府是公共服務主體，企業是市場運營主體，這一點看似簡單，但是作為國有企業就複雜了。國有企（qǐ）業的改革發展史就是有效處理政府和企業關係的曆史。兩者（zhě）的關係從本質上（shàng）講是國家利益和股東利益的關（guān）係。國家利益是（shì）以社會公共（gòng）福利為目（mù）標；股東利（lì）益是企業（yè）通過市場競爭、管理手（shǒu）段創新和科技競爭形成市場壟斷地位，以創造更多的企業價值和股東利益為目（mù）標。公共服（fú）務管理體製是通過製定政策製度、鼓勵競爭來降低社會運營成本，提高社會福利；國有資產監管體製的首要目標是通過創造（zào）價值來創造社會財富，使國有資產保值增值。兩者之間正常有效的聯係是稅收製度、國家預算製度和社保製度等。但是由（yóu）於政府公共服務行政管理體製不到位（wèi），很多原本屬於政府管理的職能用（yòng）行政手段依靠國有企業來解決，而不是（shì）依靠法律規章、社會契約和市場契約來解決。這就天然衝擊了國有企業作（zuò）為企業原本應該具備的資本（běn）、人才等要素的逐利特征，而將政府很多公共職能的考核指標強加給國有企業。公共服務體係的（de）考核指（zhǐ）標是以社會成就和規模效率為前提，而企（qǐ）業的考核指（zhǐ）標（biāo）是以追求卓越（yuè）、提高企業運營效率、降低企業運營成本進而提高企業競爭力為前提，這樣最（zuì）終就有可（kě）能傷害國有（yǒu）企業的運營效率和創造價值的能（néng）力。所以國有企業改革一個很重要的工作就是高舉市場化改革的大旗，有效處理政府與（yǔ）國有企（qǐ）業的（de）關係，創新體製機（jī）製，強化市場化的國有資產監管製度建設。妥善解（jiě）決轉型中政府與企業的關係還有一些深層（céng）次的問題有待探索和完善，比如宏（hóng）觀（guān）層麵的財政稅收和金融體（tǐ）製的（de）改革（gé），微觀層麵的公司治理（lǐ）、業績考核（hé）、分配製度和企業文（wén）化層麵的改革等。
三、關鍵行業和重要領域的行業管製與國有企（qǐ）業改革發展的關係
關鍵行業、重要領域、國計民生和國（guó）家安全行業的發展問題是（shì）各國重要（yào）的議題。針（zhēn）對國有企業壟斷的爭議主要是在這些領域。這類（lèi）資（zī）產（chǎn）具體分為兩大類，一類是公共服務類（lèi）的企業，比如教育（yù）、醫療、供（gòng）水、供電和供氣以及城市公交（jiāo）、民（mín）航和交通等。這些行業具有以下幾個特征：一是社會公益性強，不以盈利為唯一目標。二是自然（rán）壟斷特征（zhēng），產業政策導向性強（qiáng），價格由政府（fǔ）管製。三是投資規模大，沉沒（méi）成本高，具有很（hěn）強的網絡化特征。四是固定收益資產特征，抗風險（xiǎn）能力較弱，發債和租賃是融資（zī）的主渠道。五是很強的外（wài）部性特征，管製成本不斷提高，管製能力和手段麵臨挑戰。由於政府是這些行業改革發展的最終責任者，所以這些行業（yè）的企業與政府關係最緊密。政府對這些行業習慣於使用行（háng）政管理手段，而市場化的社會契約關係伴隨著政府行業管製手段的提高來（lái）逐步（bù）推（tuī）進。另一類行業是有關國計民生、國家安全和重要領域的行業，比如石油石化、軍（jun1）工（gōng）和電信等行業。由於很多企業是（shì）從政府機構改革演變而來的，存在市場、技（jì）術（shù）、資本和人才的（de）領先優勢和先入條件。在我（wǒ）國還沒有找（zhǎo）到一個有效（xiào）的行業（yè）管製手段（duàn）和方式（shì）的前提下，隻能依（yī）靠給國（guó）有企業發行政運營許可證和（hé）通過國有控股來解決行業安全（quán）管製問題。這樣，在現階段（duàn）這些國有（yǒu）企業就形成（chéng）了一定的市場進入壁壘。這一類國有企業存在以下現實挑戰：一是從全世界跨國企業的成長史來看，在全球（qiú）化過程中，尤其是上市以後（hòu）股權稀釋的（de）時間一般不會超過30年。國家不可能再（zài）利用財（cái）政資金和企業（yè）自有資金的投資來解決企業發展需要的股權資本，隻能通過收購兼並和（hé）發（fā）行股（gǔ）票的方式解決。因此未來通（tōng）過（guò）國（guó）有控股來保證（zhèng）這些行業的產業安（ān）全問題是不可能的。二是伴隨這些行業的發展，不（bú）管是國有企業還是（shì）非國有企業，寡頭壟斷將是（shì）這些行（háng）業發展的必然趨勢，這也是這一類行業競爭格（gé）局的必然（rán）結果。如果在寡頭壟斷的背（bèi）景（jǐng）下，政府行業管製手段和方式不能有效到位，這一類行業私有化的壟斷比國有化的壟斷更可怕，印度和俄羅斯就（jiù）是例子。
綜上所述，公（gōng）共服務和關（guān）鍵行業的國有企業改革發展存（cún）在三條主線：一是政府行業管製的目標手（shǒu）段和方法（fǎ）；二是政府行政手（shǒu）段會導致國有出資人監管困境，如何協調公益性與資源運轉效率的均衡，並在此基礎上建立有（yǒu）效的價值傳導機製是一個現實挑（tiāo）戰；三是（shì）如何遵循產業發展規律，建（jiàn）立競爭多元並有效（xiào）的公共服務市場。第（dì）一類公共服務類國有企業依靠國有投資和政府購買市場服務的（de）方式來（lái）解決，第（dì）二類關鍵行業（yè）的國有企業改革應建立在產（chǎn）業安全管製模型的基（jī）礎（chǔ）上，通過資產證券化（上（shàng）市）大力推進該類國有企業產權多元化發展。
四（sì）、國有企業改革發展（zhǎn）與民生的（de）關係
國有企業的發展能夠很好地提高社會福利，解決民生問題。首先，公共服務領域的企業運營效率（lǜ）與民生高度相關（guān）。這些（xiē）行業的發展，不管是國有還是民營，都麵臨社會公益性問題，隻不過（guò）這些行業未來發展是建立在社會契約和（hé）社會（huì）責任的基（jī）礎上的。這些行業盈利能力不能太強，有很多民營企業也很難進來。比如北京城市（shì）公交，每年虧損不低於80億元。其次，有關國計民生、國（guó）家安全的國有企業（yè）的發展與民生高度相關。由於行政體製改革和行業管製手段不到位，這些行業的企業虧損比較嚴（yán）重，比如（rú）石化企業。由於資源價格上漲，近幾年殼（ké）牌公司就將很多在日本的（de）石化公（gōng）司和加油站出售，但是我國國有企（qǐ）業（yè）不可能這樣做。有人認為中國的石油（yóu）上遊企業伴（bàn）隨著石油價格上漲利潤高，下遊企業虧損自己內部補（bǔ）貼就行了，這些觀點有兩個問題：一是他們盡管都（dōu）屬於一個集團公司，但是兩個不同的法人（rén）主體；二是石油行業上遊的勘探風險和石油儲備的責（zé）任現在都依靠這些企業來解決，這就（jiù）必須保（bǎo）證上遊行業較高的風險溢（yì）價補償，全世界都一樣。在目前情況下，我國能源具有很強（qiáng）的外（wài）部依賴性，尤其是在三大石油公（gōng）司由於技術和市場競爭力還不能與全球頂尖的國際石油公司競爭的背景下，隻能先走國家石油公司的（de）發展道路，然後向（xiàng）全球化方向發展，走國際石油公（gōng）司的（de）發展（zhǎn）道路。從這個（gè）角度講，國家安全行業的企業競爭力（包括軍工（gōng）企業）是一個重要的民生問題。第三，做強做優國（guó）有企業就是最（zuì）直接的民生問題（tí）。一批全球性（xìng）的大型國有企業和集團利用世界資源創造更多的社會資源（yuán）和財富，其必然結（jié）果是稅收上去了（le）、國有資本經營預算收（shōu）入增加了、社保基金的補充資金（jīn）越（yuè）來越（yuè）多了、社會福利上升（shēng）了……從這（zhè）個意義來（lái）說，國有企業改革發展是重要的民生問題，是社會（huì）發展與穩定的基石。
五、國有企業（yè）創新體係與產業結構調整的關係
大企業大集團的發（fā）展必須依托於建立在資本和人（rén）才有效對接進而創造更多財富的體製機製建設的基礎上。這必須具備三個條件：一是國家創新體係和市場創新體係（xì）的（de）有效融合；二是有效的（de）、多層次的資本市場，通過風險與收益有效對接滿足資（zī）源要（yào）素（sù）優化的手段和目（mù）標；三是市場化程度很高的人力資源市（shì）場。深（shēn）層次理解（jiě）就是在（zài）本國資源要素使用效率很高的條件下，如何通過本國大集團公司平台有效提高全球資源的集聚能力，創造更多的財（cái）富。從這個角度上講，國家創新體係的建立必須與市場創（chuàng）新機製有效對（duì）接；國有企業（yè）的創新機製必須與產業（yè）結構調整有序對接。這樣就建立了國家創新體係、產業結構調整與國有企業創（chuàng）新體係的有效傳導機製。
但是，國家（jiā）創新體係必（bì）須解決幾個（gè）難點：一是如何公正客（kè）觀評價和投入基（jī）礎研究；二是如何將研究成果有效產業化；三（sān）是如何建設建立在人力資源有效評價基（jī）礎（chǔ）上的（de）創新體係；四（sì）是科技成果的產業化與資本和人力資源如何有效融合。我（wǒ）國產業結構調整和經濟（jì）增長方式的轉變（biàn）越來越難，其中一個很（hěn）重要的問題是優秀人才的培養和形成機製沒有得到有（yǒu）效完善，人力資源市場作為要素市場與（yǔ）其他要素市場尤其是資本（běn）市（shì）場對接（jiē）的機製未有效形成，這在國有企業裏尤其突出。大家（jiā）知道，美國的原始創新（xīn）能力（lì）是建立（lì）在教育、人力資源市場與資本市場有序對接的基（jī）礎上（shàng）的。德國和日本的創新體係是建立在技術的持續研發和工（gōng）藝的有（yǒu）序改進上的。中國正（zhèng）處於（yú）一個粗放經營到產（chǎn）業結構調整和要素有序流動的階段。由於有些國有（yǒu）企業因種種原因不能簡單地“一賣了之”，因此現階段將資（zī）源（yuán）向具有一定競爭能力的國有企業集聚（jù）和集中也是推動產業（yè）結構調整的重要手段（duàn）和方式（shì）。在集聚的基礎上推動資源整合和管理創新，提高競爭（zhēng）能力也是國（guó）有企業改革發展、產業結構調（diào）整的一個重要（yào）方式。從（cóng）這個角度講，沒有一流的機製（zhì）、一流的人才、一流的資本和人力資源市場就沒有一流的高附加值產品（pǐn）與品牌和（hé）一流的國民福利。這兩年國（guó）務院國資委大力推進中央企業“管理提升年”活動也是在這個背景下（xià）提出來的。
六、公有製經濟與非（fēi）公有製經濟共同（tóng）發（fā）展的關係
毫不動搖地鞏固和發展公有製經濟，毫不動搖地鼓勵、支持和引導非公有製經濟發展是我國繁榮富強的兩個重要途徑。首先，從國（guó）家發展的方向來講，大企業大集團解決的是（shì）國家競爭力的問題，以非公有製經濟尤其是民營企業為主的中小企業主要解決（jué）國家創新體係與就業問（wèn）題，這一點（diǎn）全（quán）世界都一樣，中國也不例外。中小型企（qǐ）業，尤其（qí）是小微企業的原始創新能力是極強（qiáng）的（de），大型集團公司的技術整合能力和產業化能力是極強（qiáng）的，這樣就形成了（le）一個技術原始創新到產業化的鏈（liàn）條。做強做優一批具有（yǒu）全球競爭力的國有企業是現階段國有企（qǐ）業改革發（fā）展的（de）必（bì）然選擇。通過（guò）“抓大放小”和（hé）“有所為有所不為”，國有企業尤其是（shì）中央企業培養出了一批具（jù）有全球競爭力的大企業（yè）大集團（tuán）。其次，非公有製經濟背景下的私人（rén）產權無疑是對公有製經濟背景下的國有產權的有效補充。改革開放的過程是資源市場化的過程。國有（yǒu）企業通過改製上市（shì），讓老百姓分享國有（yǒu）企業（yè）發展的成果，同時（shí）讓市場化的體製機製推動國有企業改革，解決國有企業體製機製（zhì）建設中的發展問題。最後，伴隨著產業管製製度的完善，產業（yè）的（de）開放對非公有製經濟（jì）的發展（zhǎn）是一個良好的發展機會，也將會促進資源要素市場的有序形成。
七、金融改革與（yǔ）國有企業改革（gé）發展的關係
有效的、多層次的資本市場是（shì）推（tuī）動國有企業改革的重要（yào）平台。任何一種製度和市場的安排都是建立在資源有序流轉（zhuǎn）、推（tuī）動實體經濟發展和財富有效創造的基（jī）礎上（shàng）的，過強的金融市場（chǎng）管（guǎn）製會限製（zhì）實體經（jīng）濟（jì）的發展。從企業改革（gé）的外（wài）部環境來看，不同的金融市場和金融（róng）產品（pǐn）對應於實（shí）體企業的不（bú）同風險構成，不同的風險構成對應不同的工具手段和不同的融資成本。比如高科技企業需要股權融資，公（gōng）共服務（wù）領域的企業（yè）需要債權融（róng）資；高科技企業需要股票（piào）期權，成熟（shú）穩定企業對員工福利和養老資源的管理至（zhì）關重要；成長性企業需要收購兼並推進行業整合，需要債權（quán）融資解（jiě）決（jué）流動（dòng）資金（jīn）的來源問題等。另外，國有企業海外上（shàng）市、A股全流通以（yǐ）後企業的評價體係（xì）就完全（quán）不同了，單一的財務報（bào）表指（zhǐ）標的考核不適應企業改革發展的方向，但是資本市場的（de）有效性和社會誠信體係建設是（shì）企業股（gǔ）票市值作為業績（jì）考核基礎的重要前提，這也是培養世界一流企業的外在基礎（chǔ）。資（zī）本市場對國有企業（yè）公司治（zhì）理、風險管理和信（xìn）息披露製度等也至關重要。人民幣利率匯率的市場（chǎng）化問題、企業財務公（gōng）司的（de）管製問題等，是否適合中國發展的國情，是否適應中國（guó）企業“走出（chū）去”，是（shì）否提高了企業的運營（yíng）效率都是需要不斷研究、不斷修正的現（xiàn）實問題。
八、完善其他配套（tào）政策與國有企業改革的關係
提高國家和國民控製資源的運營（yíng）效率是強（qiáng）國之路，也應貫徹於國有企業（yè）改革發展（zhǎn）的始終。從（cóng）這個角度講，當前我國必須大力推（tuī）進以下幾個層麵的改革：一是財（cái）政稅（shuì）收製度改革，提高實體經濟尤其（qí）是大（dà）型集團公司（sī）的（de）全球競爭（zhēng）力。緊（jǐn）緊依靠推進政府公（gōng）共服務管理體係的改（gǎi）革來推進國有企業改革，包括國（guó）家預算製度、政府（fǔ）考核（hé）製（zhì）度、稅（shuì）收製度、產業政策和收入分配（pèi）製度（dù）等。二是妥善處理國家所有與國有企業所有的關係（xì），比如國有控股企業擁有的原本屬於國家擁有的資源，不能算為企業所有，可以通過征收資源稅、環保稅、完善社（shè）會責任的契約（yuē）化（huà）等手段（duàn）來完成。通（tōng）過這些方式使國（guó）有（yǒu）企業真正成為市場競爭主體。三（sān）是大力發展民營經濟（jì）推（tuī）動國有企（qǐ）業發展。大力發（fā）展民營經濟，對建立國有企業創新體係和解決社會就業問題（tí）至關重要。四是大力發展非政府組織（NGO）和非營利組織(NPO)。有些公共服務（wù）領域依靠財政全部解決是不現實的，比如醫療、教育和（hé）養（yǎng）老等。這（zhè）一（yī）領域（yù）的發展必須依（yī）靠NGO和NPO的力量，並且必須（xū）建立在政府的嚴格管製與稅收製度的改革上（shàng）。五是妥善處理效率和公平的（de）關係。必須明確初次（cì）分配建立在效率和人才脫穎而出的基礎上，二次分配必須建（jiàn）立在社會公平和社會福利提高（gāo）的基（jī）礎上。國有企業高管工資可以市場化的前提是，公司治理（lǐ）市場化、業績考核市場化（huà）、黨（dǎng）管幹（gàn）部與市場有序結合等一（yī）係列問（wèn）題的完善（shàn）。
（本文章摘（zhāi）自中央黨校（國家行政（zhèng）學院）主辦《中（zhōng）國黨政幹（gàn）部（bù）論（lùn）壇》）